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浅谈如何构建和完善多元化纠纷解决机制

作者:梁磊  发布时间:2012-08-07 14:14:51


徐州市泉山区人民法院    梁  磊

    【内容提要】近年来,我国经济实力大幅提高,民主法制建设取得新进展,人民生活显著改善,社会大局总体稳定。但由于我国社会正处于社会转型期,社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、纠纷类型多样化等特点。尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多,处理难度大。新形势提出新挑战,新问题产生新任务。如何服务于改革开放、社会稳定的大局,如何提高我们化解矛盾纠纷的能力,是当前迫切需要解决的问题。因此,建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制, 显得尤为重要。

    【关键词】构建 完善 纠纷解决机制

    近年来,伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷处于高发时期,且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点,对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战。应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势,加快构建和完善多元化的纠纷解决机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,为社会主体和纠纷当事人提供符合他们利益偏好的、可供选择的纠纷解决途径,从而能及时有效地化解矛盾纠纷,维护社会稳定,这是构建社会主义和谐社会需要研究和解决的一项重要课题,本文将从多元化纠纷解决机制的内涵、构建多元化纠纷解决机制的现实意义、基本思路、具体措施等几个方面进行探讨和分析。

    一、多元化纠纷解决机制概述。

   多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说,就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化,化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化纠纷解决机制可以分为两大类:一类是诉讼的方式,一类是诉讼以外的方式,也即所谓的ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写,其意为“替代性(或选择性)纠纷解决方式”,最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前,在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估(case valuation)、法院微型审判(mini-trial)、早期中立评估(early neutral evaluation)、由法官主持的和解会议(judge hosted settlement conference)等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外(诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。[1]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性);第二,纠纷解决基准上的非法律化。即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间;第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断;第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数;第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义;第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。[2]在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。目前, 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制,具体体现为以诉讼为核心,各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接,综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。[3]我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式,诉讼方式即法院判决,非诉讼方式包括调解(人民调解、司法调解、行政调解)、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。

    二、构建大调解相衔接的多元化纠纷解决机制的现实意义。

  党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。和谐社会不是没有矛盾的社会,而是社会矛盾纠纷得到及时妥善化解、人民权益得到及时有效维护、社会公平正义得到及时有力弘扬的社会。及时妥善化解社会矛盾纠纷,就必须建立一套科学有效的矛盾纠纷解决机制。当前,由于冲突的性质、形式、对抗程度不同,解决纠纷的手段、方式也必然是多样的。建立和完善多元化纠纷解决机制,对维护社会稳定,构建和谐社会具有重要意义。

    一是有利于构建和谐有序的社会格局。发展是第一要务,稳定是第一责任,要确保各项事业有新格局、新水平、新发展,必须有一个安定和谐的社会环境。而当前和今后一个时期,仍然是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的时期,影响社会稳定的因素仍然大量存在。特别是随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革,有些矛盾纠纷跨地区、跨行业,跨部门,突发性强,发现和控制难度大,靠单一渠道解决社会矛盾纠纷已不适应社会发展的需要。司法干预社会矛盾纠纷是非常重要的手段,但对某些矛盾纠纷不是最佳的手段,因为司法的职能是裁判争端,不具有直接分配社会资源的职能,许多利益调整的矛盾纠纷需要运用行政的、经济的方法实施综合调控,不易进入司法程序。同时司法资源是有限的。如果群众遇到纠纷都走诉讼这一独木桥,必然会导致一些原本可以通过平和方式解决的矛盾更趋对立,最终影响社会和谐。积极探索建立人民调解、司法调解、行政调解有效衔接、协调运作的多元化解决纠纷机制,综合利用法律、政策、经济、行政等手段,运用教育、协商、疏导等方法,深入开展矛盾纠纷预防化解工作,提高调处效能,有力地促进社会和谐稳定。

    二是符合保障民生、人民利益至上的执政目标。人民法院将有限的审判资源用于解决重大疑难的社会矛盾纠纷,对一般的民间纠纷倡导采取多元化的解决方式化解在诉前、解决在诉外,是缓解审判压力、成功化解矛盾的有效途径。实践证明,人民调解、行政调解是司法审判的重要基础,通过协商解决纠纷,可以使当事人的意思自治和处分权得到更多的尊重,可以更好地维系家庭温情、邻里礼让、交易诚信,可以更多地增强社会宽容和社会责任。人民调解、行政调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值和协调法律与公序良俗的特殊作用,是法院判决所不能替代的。对于当事人来讲,有事就打官司不是法律意识强的表现;对于法院来讲,不是受理的案件越多越体现政绩。发挥多元调解化解社会矛盾纠纷的优势,把大量矛盾纠纷化解在诉外,完全符合人民群众的新要求、新期待,符合人民利益至上的具体要求。

    三是有利于促进平安创建活动的不断发展。新的形势和任务,要求各相关部门必须加强协作配合,全面发挥社会控制作用,共同构筑资源配置合理、机制运转高效的社会矛盾解决体系,为不同类型的社会矛盾提供相应的解决渠道。不断创新调解理念、调解手段和调解方法,推动完善以“以党委统一领导、各相关部门组织联动、法院积极主导、诉求渠道畅通、信息资源共享、基层群众受益”为核心内容的多元化解决纠纷机制,从源头上预防、疏导、分流社会矛盾,深化社会治安综合治理,有利于及时消除各种影响社会发展的不稳定、不和谐因素,特别是通过协商、和解的方式解决各类矛盾纠纷,有助于协调统一各方利益,加强团结合作,把人心凝聚到谋发展、干事业上,为经济社会发展创造良好的环境。

    三、充分发挥大调解相衔接的多元化纠纷解决机制作用的基本思路。

   构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。一个趋于和谐的社会、一个成熟的法治社会,国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置, 发挥各自的作用,并且相互补充、相互协调。每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。建立多元化纠纷解决机制,就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用,形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势,又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。发挥多元纠纷解决机制大调解的作用,基础在于司法调解、行政调解、人民调解的建立和加强,根本在于诉调一体化对接,完善以人民调解为基础、行政调解为中心,诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化的矛盾纠纷解决机制,把民间调解发扬光大,把行政调解发挥到位,把法院调解贯彻始终,最大限度地将各种消极因素转化为积极因素,实现调解效果的最大化。

   (一)加强人民调解,打牢基础建设。

   多元纠纷解决机制,人民调解是基础,是第一道防线,必须在加强人民调解上下功夫,要发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用。要大力拓展人民调解工作领域,在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时,积极适应经济社会发展的新任务新要求,积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、等社会热点、难点纠纷的调解。要切实强化人民调解矛盾纠纷预防、法制宣传教育功能,努力提高调解质量,加强调解组织网络建设。在各单位、各社区(乡镇)、各行政村都建立起人民调解组织,配备人民调解员,及时吸收一些德高望重、有群众威信的人员参加,优化民调组织结构。基层法院应设立专门的诉前调解机构,配备调解经验丰富、审判理论水平较高的法官,同时聘请有威望、调解经验丰富的街道司法所长、街道社区推荐的司法协理员为特邀调解员,还应从司法所长、发挥作用好的司法协理员中聘请司法联络员,协助法院调解案件,或受法院委托独立主持调解法院所受理的案件。要加大对人民调解工作的投入力度,落实人民调解工作经费,提高人民调解员的待遇,并将经济补贴与工作业绩考核挂钩,最大限度地调动他们的工作积极性。人民法院要充分发挥在“四位一体”大调解中的主导作用,与司法行政机关密切协作,结合具体案件,通过系统授课、专题讲座、答疑释惑、协助调解等方式,加强对人民调解工作的业务指导和人民调解员的业务培训,提高人民调解员的业务素质,增强人民调解工作化解社会矛盾纠纷的能力,确保人民调解员在化解社会矛盾中发挥得早、化解得了、控制得住、处置得好,真正发挥“第一道防线”作用。

(二)强化行政调解,调配救济资源。

   要强化行政机关解决纠纷的职责。目前的社会矛盾纠纷有相当数量是行政性纠纷,行政机关也承担着行政复议、行政调解、行政裁决等解决纠纷的职责。行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性的特有优势,同时,行政机关掌握着其他纠纷解决主体不具备的行政裁量权和社会资源,在纠纷解决过程中可以通过不同的资源调配,实现纠纷有效解决。纠纷解决与权利救济是紧密联系在一起的。救济是指当权利的实现出现障碍时,需要对其提供一种救济和帮助。救济包括公力救济、社会救济和私力救济。就公力救济和社会救济而言,政府部门的公力救济和行业协会等的社会救济,都是十分重要的,但现实情况却是有差距的,还有很大的实践探索和改革发展的空间。必须更新观念,树立多元化纠纷解决的理念,设立专门的工作机构,制定和完善纠纷解决规则和工作职责,及时处理相关纠纷。在行政调解中积极倡导“以和为贵”、合作、自治等价值理念,引导采用平和方式解决纠纷,降低纠纷的对抗程度,避免纠纷的升级,增加社会的和谐度。

(三)建立联席制度,搞好诉调对接。

   建立“三项制度”,搭建司法调解、人民调解、行政调解一体化的平台。一是建立联席会议制度。要建立调解联席会议制度,法院、司法行政机关或行政机关参加,组织特邀调解员代表、民事调解指导员等相关人员参加,定期召开例会,相互通报纠纷发生、解决情况,交流、研究化解纠纷的办法。二是建立考评管理制度。各基层司法所要把加强人民调解工作作为一项重要任务来抓,切实加强对人民调解日常工作的考评和管理,规范人民调解业务台帐、调解文书和工作档案,落实各项规章制度,定期组织考核评比,确保人民调解工作依法规范运行,以科学有效的管理促进人民调解工作健康发展,激发广大人民调解员的工作热情,努力把矛盾化解在基层、化解在萌芽。三是建立信息共享制度。法院要与人民调解组织、仲裁机构、行政部门建立定期联络制度,建立“裁判案例资源共享”机制,全面发挥惩治、教育、保护、预防的司法职能。司法行政机关要将每月纳入人民调解组织调解的民事纠纷的数量、类型、进展情况和处理结果形成统计报表,抄送法院,法院应将每月受理的经过人民调解的案件情况、发生法定事由被确定为无效或变更、撤销的调解协议情况形成统计报表,反馈给司法行政机关。

    四、推动和完善多元化纠纷解决机制的具体措施。

    推动和完善多元化纠纷解决机制,使其相互协调,又充分发挥各自作用,是一项需要多方协作、不断完善的社会系统工程。要坚持党委领导,法院主导地位,加强联系协调,互相支持配合,努力构筑多元纠纷解决机制的新格局。

    一是坚持党委领导,把握正确方向。

    推动和完善多元纠纷解决机制工作,必须坚持党的领导,整合各种资源和优势,多方协作,形成合力。把完善多元纠纷解决机制纳入社会治安综合治理目标,坚持与深化平安创建紧密结合起来,建立长效工作机制。要加大检查督导力度,加强对人民法院与调解组织之间的工作指导、调度和协调,确保各项工作制度配套、措施具体、成绩显著,各综治部门积极主动地预防和化解矛盾,尤其要超前处置好群体性和突发性事件,防止矛盾上交或外推,切实维护社会稳定,各相关部门要深化调查研究,加强对社会矛盾纠纷的分析和研判,围绕多元纠纷解决机制,积极向党委、政府建言献策,为社会管理宏观决策提供科学的依据。

   二是畅通诉求渠道,凝聚多元合力。

   畅通诉求渠道是推动和完善多元解决纠纷的前提。充分调动成员单位和社会各方面的资源,纳入到社会控制的大系统中发挥作用,构成配置合理、运转高效的多元化社会矛盾纠纷解决机制。

   各行政机关和基层组织要根据在多元纠纷解决机制中的地位和职责,坚持做到既不越位、不错位、又不推诿、不回避,充分发挥主动高效的作用,及时有效化解矛盾纠纷。

   法院及其派出法庭,要进一步健全完善简单民事案件先行调解和委托调解机制,支持人民调解组织参与诉前调解,将人民调解融入诉讼渠道。在审理涉及人民调解协议的民事案件时,要依法确认人民调解协议的法律效力,提高人民调解协议的公信力,维护人民调解工作的严肃性。要努力探索指导人民调解委员会、行业调解协会工作的新途径,加强与司法行政部门、行政机关之间的沟通与协调,逐步建立健全人民调解、行政调解与司法调解相互衔接配合的有效机制。

   司法行政机关要按照“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”的方针,依法履行指导人民调解工作的法定职责;要坚持深入基层、深入群众,认真研究解决新形势下人民调解工作面临的新情况新问题,进一步建立完善因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防制度,做好民间纠纷的预测和防范,加大调处工作力度,能调则调、宜调则调,使矛盾纠纷消化在基层,消灭在萌芽状态,尽量少一些“对簿公堂”,为法院审判工作“减压”。努力消除人民调解工作的盲区和死角,坚持一切从实际出发,根据不同地区、不同行业、不同层次人民调解组织的不同情况,实行区别对待,实施分类指导,不断提高工作的科学性、主动性和预见性。

   充分发挥人民陪审员和律师的作用,挖掘多元化解决纠纷的资源。人民陪审员来自基层,既了解法院审判工作,又熟悉社情民俗、贴近人民群众,具有广泛的代表性,调解易于被当事人所接受。要调动人民陪审员参与调解的积极性,确保实现法律效果和社会效果的双赢。发挥律师具备专业知识和处理社会纠纷的经验的优势,积极探索律师积极主动参与矛盾纠纷调解的激励机制,促使当事人在法律的框架内自治解决。

   工会、妇联等组织既要依职权主动解决劳动争议、婚姻家庭等纠纷,又要积极协助法院做好疏导工作,劳动、国土、环保、卫生、工商等行政执法部门要在履行自身调处纠纷职能的同时,为法院审理相关案件提供符合专业特点的参考意见,为和谐解决矛盾创造有利的条件。

   三是提升司法权威,增强司法水平。

   司法是最规范、最权威的纠纷解决手段,司法审判是纠纷解决的最后一道关口,人民法院作为解决纠纷的最主要力量,要通过公正、高效、权威的司法实践,全面落实“公正司法、一心为民”指针,坚持“以人为本”理念,深化改革创新,优化审判职权,加强司法能力建设,积极开展司法救助,确保立案及时、裁判公正、执行有力,不断满足人民群众日益增长的司法需求。要自觉践行公正与效率主题,落实司法公开制度,完善监督制约机制,提高审判质量效率,最大限度地发挥司法资源优势,最大可能地减轻当事人讼累,最低成本地实现司法公正。要在多元纠纷解决机制的大范畴内,坚持“调解优先、调判结合”的民事司法原则,不断强化多元、和谐的理念,在诉前、诉中和诉后的全过程,充分运用调解、和解、协调等各种“软性”司法手段,化解矛盾纷争,平衡利益冲突,达到案结事了、定分止争的司法目的,

   四是加大宣传力度,营造良好环境。

   完善多元纠纷解决机制,必须调动社会各界和广大群众的积极性和主动性,努力形成人人有责、人人参与、人人共享的生动局面。各相关部门要把维护社会秩序、保障群众权益作为出发点和落脚点,弘扬“和为贵”的优良传统,积极引导社会改变“解决纠纷就是到法院打官司”的观念,综合运用法律、政策、经济、行政等各种手段和教育、协商、疏导等办法,释放群众情绪,理顺社会矛盾,防止出现因纠纷而结“世仇”的现象。要加强宣传力度,加大对民调、协商等非诉讼解决纠纷方式的宣传、引导和监督,让群众充分了解、自觉认同多元纠纷解决机制,主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾,化解纠纷。

[1] 参见范愉:《非诉讼纠纷解决机制研究》第四章相关内容,中国人民大学出版社2000年版。

[2] 参见[日]小岛武司:《裁判外纷争处理与法的支配》,有斐阁2000 年版,第183 页。

[3] 中共中央政法委员会:《法治热点问题解读》,中国长安出版社2008年版,第129页。

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