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论非诉调解网络之重构

作者:张璟  发布时间:2012-09-05 09:13:08


当前我国正处于经济快速发展和社会转型期,各类社会矛盾凸显,大量诉讼纠纷案件涌入法院,但由于法院人数少、案件压力大,单凭法院自身的力量,很难实现完全化解纠纷的目的。社会调解力量因其具有组织基层性、调解方式亲民性、调解人员广泛性、解决纠纷快捷、高效等优势,本应成为解决纠纷的主要力量,但由于我国社会调解组织机构过于零散、工作机制不完善、人力资源配置不合理,导致社会调解力量运用不充分,作用发挥未达十分。本文将从非诉调解人员网络与非诉调解组织网络的拓展、构建非诉调解机制等方面入手,引导、整合、利用社会调解力量,重构非诉调解网络,最大化地发挥社会调解力量,实现建立和谐、有序社会的终极目的。

一、构建三员介入式调解,拓展非诉调解人员网络

(一)赋予特邀调解员独立调解权

设立人民诉前调解工作室,聘请在辖区有一定社会威望、在民间有一定影响力的公民为特邀调解员,赋予他们独立于法官之外的独立调解权限,对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的婚姻家庭、损害赔偿案件、相邻关系、小额借贷、土地权属纠纷等案件,主持诉前调解,法官只须对调解过程进行事后监督、对调解内容是否符合法律规定,加以确认即可。通过特邀调解员独立调解的方式,不仅可利用其天生亲民的身份特征,使纠纷双方产生心理信赖,进而更易达成和解,而且可简化纠纷解决程序,充分发挥诉前调解作用,减轻法院诉讼压力。

(二)吸纳人大代表、政协委员为人民陪审员、调解员

长期以来,面对人大代表、政协委员的个案监督,法院一直处于被动应答的地位,同时,由于民众天生不信任公权、法律理念与世俗道德的非等同性、现行中国法律体系不健全及司法权弱化等因素,阻碍了普通民众的视线,从而导致司法权威性低下。要摆脱这一困境,相较难以一磋而就的司法改革,吸纳人大代表、政协委员为人民陪审员、人民调解员,则可收到较好的效果。由其直接参与案件审理,一方面借助他们的身份和地位,排除非法因素干扰,提高诉中调解成功率,另一方面可化监督为助力,变被动为主动,体现司法民主,增加司法透明度,争取民众理解,从根本上缓解法院压力。

(三)增设辅助调解员

对于技术性强的案件,邀请在某一领域有专业知识的人员为辅助调解员,可弥补法官专业技术知识的不足,达到事半功倍的效果。同时,与司法行政部门开展共建活动,邀请其选派调解经验丰富的工作人员,和法院从社会上聘请的调解人员共同驻点法院,专门开展调解工作。

(四)建立调解员人力资源库

主要为法院构建调解员资源库与调解指导员库。前者为通过特邀调解员的遴选,努力发展壮大调解员队伍,提高调解员队伍整体业务素质,精选出若干名首席调解员,形成上有指导,下有骨干,全面发展的调解员网络;后者则须通过选派的有较强法律业务素养和群众工作能力的调解指导员,在法律专业知识方面加强对人民调解员的指导,以确保调解协议的合法性。

二、重构民间调解组织结构,拓展非诉调解组织网络

(一)分区设级建立交错重叠式基层调解组织网络

帮助基层组织在社区、企业、村委会、街道办事处等基层建立民间调解组织。由人民调解委员会、企业调解委员会,组建人民调解委员会联合会,并负责统筹安排。在人民调解委员会之下,以乡镇、街道、村级为基点,设立三级基层调解组织,主要成员由政府配置(人民陪审员、工会、妇联、人大代表、政协委员、专业人士)与民间推选(当地有一定社会地位与威望的长辈)为主,前者主要负责对区域内有较大影响的民间纠纷进行调处,后者则主要负责邻里纠纷、夫妻矛盾进行调处。企业调解委员会主要以中大型企业为基点设立,以工会为主要调解人,附以公益律师。主要负责劳资纠纷、工作区内发生的各种民事纠纷的调处。人民调解委员会联合会由各乡镇、街道、村级人民调解委员会和企业人民调解委员会组成的非营利性群众自治协调机构,除协调人民调解委员会与企业调解委员会的工作外,还根据发生不同性质的矛盾纠纷,组织调解专家组成专业性、行业性的调解委员会,对重大疑难矛盾纠纷进行调处。

(二)明确行政机关调解功能

行政调解较人民调解具有权威性强、专业性强等优势,但由于我国法律对行政调解的职能范围与程序规定的不明确,加之行政调解无强制执行效力,约束了行政调解的广泛适用。当前司法与社会环境下,应着重发挥行政调解作用。首先,要细化行政调解职能范围。如地方工商行政管理机关调解合同争议、劳动仲裁部门调解劳动争议、公安机关调解小型民事纠纷与交通损害赔偿纠纷、农业部门调解农村土地承包、民政部门调解婚姻家庭纠纷等等;其次,与法院巡回法庭实行对接,对调解协议内容进行强制执行力的确认。

三、构建多重调解机制,确保非诉调解高质效

(一)建立联席会议制与调解员培训制。

着重加强法院和非诉调解单位的协调配合,促进诉讼调解和人民大调解的功能优势互补。成立指导人民调解办公室,积极履行指导人民调解的职责,加强对人民调解组织的业务指导和管理。结合调解情况选派法官担任民调指导员,同时也可聘任人民调解员担任司法联络员和陪审员工作,形成预防和化解社会矛盾纠纷的合力。并与重点部门如司法局、人民调解委员会等建立联席会议制,定期相互通报调解工作开展情况,共同商讨解决遇到的困难与问题。落实调解员培训制度,通过开办人民调解员培训班,以座谈会、庭审观摩、参与案件调解等形式对调解员进行培训,从而不断增强调解员依法调解、规范调解的意识与技能。

(二)建立联合检查制与评比激励制。

对非诉调解组织的运行及调解行为,联合设立非诉调解组织的上级主管部门进行定期检查,并司法建议的方式对调解过程中出现的不规范行为、违纪行为向其上级部门进行通报。同时,坚持评比表彰制度,对调解质量好、效率高的调解组织,进行社会公示,以提高其社会评价与威信。对调解能力强、业绩突出的特邀调解员加大鼓励力度,在补选人民陪审员时积极建议有关机关予以优先考虑。

(三)建立统筹合作式的调解对接与协调机制。

要使民间调解、行政调解、诉讼调解充分发挥调解作用,就要做到统筹合作。首先,按照调解职能与调解范围,划分民间调解、行政调解、诉讼调解的调解对象与工作类型。民间调解的对象为一般民事纠纷,因最贴近于人们日常生活,具调解方式灵活、调解手段世俗化等特点,可利用其主动性,日常排查可能诱发激烈冲突的矛盾,及时介入调解,避免矛盾升级到纠纷。行政调解与诉讼调解虽皆具被动性,但因行政调解由行政机关主持,对可动用行政权解决的纠纷,如国土资源纠纷、劳动争议、交通事故纠纷等,具有调解优势。因司法裁决的终局性与强制执行力,使诉讼调解较前两种调解更具权威性,同时,诉讼有利于查清事实,故诉讼调解对一些争议颇大、矛盾较深、影响较大的纠纷具有调解优势。其次,三种调解间应形成交互、合作的工作模式。任何一个调解组织在接到群众的矛盾纠纷申告时,要认真做好咨询、登记、分析、处理工作,由最初受理的部门邀请相关调解组织协同调解,并按照调解对象与优势,确定调解主导部门,进行单独或联合调解。如对简单民事案件和依法可以调解的刑事自诉案件,法院在诉前积极劝导当事人选择人民调解组织或直接委托特邀调解员进行调解,再如民间调解在矛盾排查中发现涉及行政权的,邀请相关行政机关到基层介入调解。这种工作方式,因可找到问题症结或最优解决纠纷的力量,不仅可大大节约调解资源,也可大大提高调解成功率。

第三,由法院负责三种调解的组织、协调和推动。法院对非诉调解的作用,主要在于组织三调解综合运用,解决重大纠纷;协调民间调解与行政调解关系;负责培养辅助调解员、特邀调解员、人民调解员等非诉调解员;向行政机关、基层调解组织定期开展专业培训,提高非诉调解组织的调解水平;定期参与巡回排查,主持基层重大调解活动等等。

三、结语

一个组织机构完整、工作机制高效、人力资源充足的非诉调解网络,必然成为未来化解纠纷的重要力量之一。

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