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浅析司法统计工作中存在的问题并提出对策

作者:孟宪文 张璟   发布时间:2015-04-01 09:59:29


    司法统计工作是人民法院一项重要的基础性调查研究活动,是国家统计的重要组成部分[1]。司法统计对法院工作发展具有非常重要的意义,它为法院审判管理服务,是法院实行量化管理、绩效管理的最基础工作,因此司法工作的好坏直接影响到法院审判管理工作的质量。为了搞好司法统计工作,必须要对现有司法统计工作各环节进行健全和完善,本文就是立足于此,以司法统计工作内容为框架,结合司法统计工作中出现的问题,剖析影响司法统计工作的原因,提出切实可行的改革意见与措施,从而确保司法统计工作的科学性、合理性、有效性。 

    一、司法统计工作的历史与现状 

    司法统计工作是伴随着人民法院的成立发展起来的,经过60多年,司法统计工作取得长足的进步,尤其是进入到20世纪后半叶,司法统计工作朝着信息化、自动化方向发展。我省这方面的工作一直走在全国的前列。2003年我省率先在全省范围内推行使用法院综合信息系统,对案件的审理流程、庭审录入、立案、执行等等审判执行工作实行统一的网上管理,此后,其他各地法院纷纷效仿,以江苏法院信息系统为模本,开发出适用本地方的信息软件,这标志着全国法院正式进入到了信息化管理、办公自动化管理的时代。由于对审执工作的程序与结果法定性的要求,故软件设置以案件审执流程程序作为平台,以结案方式为统计口径,对审执工作的程序与结果继续统一规范。于此同时,省高院下发《关于建立全省法院审判质量效率统一指标体系和考评机制实施意见(试行)》文件,在全省实行审判绩效评价。2008年,最高法院正式启动司法统计工作改革,出台《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,推行统一的案件质量评估体系,首次在全国范围内适用审判绩效评价。2011年,最高院修订了《案件质量评估指标体系》。经过3年,司法统计改革工作在司法统计信息收集与管理、统计规则、信息化建设等方面均取得了一定成果。但随着法院工作的迅速发展,当前的司法统计工作出现了各种弊端和问题,司法统计工作已经不能满足法院整体工作与审判管理的需要,健全能够全面、客观、及时、准确反映审判执行等工作情况的司法统计制度,充分发挥司法统计信息咨询、决策辅助和管理监督的职能作用,成了当务之急。 

    目前,基层法院适用的司法统计软件有两大类,即法院综合信息系统和司法统计报表软件,前者主要承担案件立案、报结案、审判流程管理、信息专递等功能,后者则有司法数据收集、统计等作用。现行的司法统计报表软件主要包括:2011质量评测报表与法综表。 

    二、司法统计工作中存在的问题及原因分析 

   (一)司法统计工作中存在的问题 

    1、价值导向异化 

    司法统计工作的价值体现在提供真实、客观、准确的司法统计数据,为审判管理工作提供服务。但当下司法统计工作价值向唯数字化转变,认为数字越高越好,数字越漂亮越好。在司法实践中,一些诸如执结率、执行标的到位率、调解率、实际执结率、一审服判息诉率等指标,日渐脱离了司法审判执行客观规律,逐步丧失了客观、真实、科学的本质。 

    2、统计软件存在不合理和漏洞 

    主要体现在:其一,中院回填数据缺乏必要监督。2011质量评测报表中“一审判决案件改判发回重审率”、“生效案件改判发回率”、“再审审查率”等指标均为中院回填数据,由于此三项指标属于考核中院、基层法院的双向对冲指标,因为指标数据不是基层法院自动统计形成的,人为因素对以上指标数据客观性、真实性产生的影响较大;其二,质效统计报表来源不科学,以“执行标的到位率”的采集不是来源于法院综合信息系统案件“结案基本信息”中的“执结标的”一栏,而是采集于“诉讼费信息”中“结案标的”一栏,而“信息表”与“结案信息”的执结标的均来源于前者,与质效统计报表完全不一致。其三,统计口径上不统一。主要表现在法综表中,民事统计口径与执行统计口径不一致。如同样是民间借贷案件,民事统计入合同类案件中,而执行则归纳在权属纠纷中,两者在统计口径出现明显偏差,这就无形中给统计分析工作带来不便;其四,与法院综合信息系统未能建立有效联接,法综表至今未能实现自动采集数据,尚需要人工填写;其五,软件使用中经常出现错误。如一个案件“四项”事由恢复后,仍显示扣除状态,导致案件无法及时报结。又如案件审限出现计算错误,经审限校正后,仍然错误。再者,执行异议案件无法报结等情况。 

    3、数据采集方法不科学 

    主要体现在:其一,部分指标采集缺乏合法依据。如法定正常审限内结案率将刑诉法、民诉法及最高院的司法解释中规定剔除的符合法定情形的时间,仍计算在审理期限之内;其二,报表数据项目与评价指标项目不能完全匹配。通常表现为评价指标项目要多于报表数据项目;其三,一些数据无法被采集。以诉前调解案件为例,省高院已经研发的预立案流程管理模块,目前基层法院正在使用,但在使用该模块时,出现了种种问题,表现的比较突出的是诉前调案件无法被2011评测软件统计在内,诉前调案件无法被报表统计出来;其四,部分上级法院回填数据没有科学的筛选。如作为进京上访率的数据来源之一的进京上访案件数,为上级法院回填数,但上级法院对进京上访案件由来并不进行必要的筛选,从而导致一些并不是上访基层法院的案件也被计算在内。 

    4、司法统计分析流于形式 

    主要体现在:其一,庭级司法统计分析报告质量不高。部分业务庭司法统计分析报告仍停留在数据的简单累积,没有深度的分析和研究。部分业务庭司法统计分析报告将司法统计分析报告作为经验介绍和工作总结来写,或报喜不报忧地,或避重就轻地回避存在的问题和缺点;其二,司法统计分析报告缺乏实效性。司法统计分析报告的实效性差,这是司法统计分析报告的最大问题。司法统计分析报告中提出的问题,会反复的出现,提出的措施,没有得到落实。 

    5、队伍建设不到位 

    主要体现在:其一,司法统计人员不稳定。不仅是司法统计人员流动性较大,同时,司法统计人员的思想不稳定也是司法统计队伍建设不到位的另一表现;其二,司法统计人员综合素质缺乏。司法统计工作几乎涵盖了数据收集、报表制作、流程管理、数据分析与预测等各个方面,若要成为一个高素质的司法统计人员,不仅要懂电脑,还要通分析,同时,由于统计工作涉及法院工作,具有强烈的专业色彩,这就要求司法统计人员不仅要具备一个合格统计人员条件,还要知晓法律、了解审判业务,这无形中就要求一个优秀的司法统计人员必须具有统计、管理、法律等综合素质的人才。 

    (二)导致问题产生的根源分析 

    1、绩效指标评价追求功利目的 

    绩效指标评价的目的在于引导审判工作高效率、高质量、好效果的良性运行,我省法院在此评析体系下,审判执行工作的确取得一定的成效。以执行案件为例,如2006年我省执行收案150551件,执结案件146588件,执结率86.57%,执行标的额到位率71.29%。到了2011年,我省执行收案206974件,较2006年同比增加了37.48%。执结案件210447件,较2006年同比增加了43.56%。执结率98.04%,较2006年上升了11.47%,执行标的额到位率93.43%,较2006年上升了22.14%。可这些表面亮丽的指标数据,却不能如实反映执行工作真实情况。导致这一问题的根源就在于绩效指标评价的价值导向出现了偏差,从引导审判、执行工作良性运行转向对高指标的无限追求,指标越高代表工作越好,以指标论英雄,以指标谈业绩,以指标提干部,在指标数据上形成“你追我赶”的情况,你敢提高到80%,我就敢提高到90%,你敢提高到90%,我就敢提高到100%,所以,执行标的额到位率99.72%(来自于我市法院1-7月质效指标通报)排名倒数第一,就成了情理之中的事情。这种异常的指标提升,一方面“倒逼”达标值不断提高,导致达标值越来越高,提升了的达标值又“反迫”指标值不断地提升,以求达标,导致指标值与期望值间陷入相互恶性助推的循环。工作的重心已经成如何提升审执工作能力转向了如何提升指标,可见,绩效指标评价已经异化。更让人担心的是,这种价值导向的异化是一种自上而下的全面异化。 

    2、绩效评价功能扩张 

    据笔者不完全统计,每月用于基层法院考核、评价的指标多达118项,还不包括各业务庭(局)对下级法院的月条线考核指标。此外还有一些不排除在这些正式考核体系之外的指标,用多如牛毛来形容基层法院考核指标,似不为过。从2008年起,省高院开始质效指标考核以来,短短的几年,指标考核体系和考核内容的不断膨胀,不断地增加,不可否认指标考核对提升审判、执行工作能力具有较大作用,但同样不可否认的是,随着考核指标越来越多,一些无关紧要的指标也被作为所谓重要的考核指标被设计出来,如当庭裁判率、人民陪审率,这些指标不过是为了满足法院阶段性需要被设定出来的,与审判、执行工作的质效并无直接关系,没有长期考核的必要。诸如此类的指标很多,而且还在不断地增加中,指标设定价值似乎逐步脱离其设定初衷,趋于为了设定而设定。 

    3、软件设计的滞后性与司法统计工作复杂性间的固有矛盾 

    目前统计软件是2003年开始使用,至今没有太大的调整和改变,但期间审判绩效评价指标体系经过多次调整,或增加指标项目或调整计算公式或改变数据采集来源等,审判绩效指标与软件数据指标间缺乏统一性。数据自动采集与归纳要求软件按照一定逻辑、程序、方法、规则等固有模式进行,而受到辖区经济、社会、生活等因素的影响,导致了诉讼案件的类型、数量、由来具有一定的不可预知性,这也给司法统计工作,尤其是司法统计分析和预测带来困难和问题。从而使得司法工作复杂性与软件的稳定性要求间产生了冲突和矛盾,这体现在司法统计软件无法及时地根据审判实际情况变更进行必要的调整。 

    4、司法统计工作定位尴尬、压力大与待遇不高形成反比 

    司法统计工作作为审判管理工作的一部分,专属于审判管理办公室的主要职能之一,根据最高院、省高院的文件,审判管理办公室定位审判业务部门,但实际上,审管办在法院内部机构中却被列入综合后勤部门,人员等同于后勤工作人员,这就使得了审管办人员的经济、政治待遇不高。由于司法统计工作要求司法统计人员具有一定的专业要求,这就算是最简单的数据收集、报表制作、流程管理,若做到准确、独立地完成,司法统计人员也须要经过几个月的专业培训和实践,而涉及审判管理的司法统计分析、预测等方面工作,不仅要求应当具有管理、分析等能力,同时还因为涉及法院特殊工作性质,还要具有丰富的审判经验,方可成为一名优秀的司法统计分析和管理人才。同时,司法统计日常工作繁重,压力很大。以指标分析、态势分析报告为例,每年此类分析报告多达20项,撰写字数总数少则七、八万,多则十几万,耗尽心血,却无法作为调研文章考核计分。这种要求高、压力大、回报低的情况,直接导致了司法统计人员队伍不稳定。 

    三、如何搞好司法统计工作 

   (一)重树正确的司法统计工作价值观 

    运用系统化、规范化的绩效评价体系实施宏观综合管理,是当今世界公共管理发展的潮流与趋势。“世界上既不存在无目标的管理,也不可能实现无管理的目标”[2],审判管理对法院审判工作发展是必须的,作为服务于审判管理工作的司法统计工作,对于法院来讲同样也是必不可少的,不能因为它存在种种问题,就简单地将其取消。司法统计工作应当为审判管理而服务,客观、科学、真实是司法统计工作的基本要求,也是其本质特征,故而司法统计工作必须将为绩效管理提供客观、真实、科学的服务作为其价值所在。 

   (二)统计软件及时升级与换代 

    主要通过以下几个途径进行:其一,加大对基层法院软件测试力度。在推行软件使用和软件升级时,应当将一些基层法院、中院司法统计员作为兼职软件测试员,及将一些基层法院、中院作为软件测试点,提高软件实际操作性和可使用性;其二,畅通基层法院数据报修渠道。对基层法院确属数据错误,应当及时修改和更正;其三,加大对错误数据的调研工作。对法院集中反映的类型性错误和常规性错误,加大研究力度,属于软件漏洞和软件运行错误应当及时以补丁的形式,进行更新换代。 

   (三)拓宽数据采集途径和渠道 

    主要通过以下几个途径进行:其一,对数据采集途径不合理的地方进行必要的调整和变更。如执行标的额到位率的采集应当以“结案统计表”和“结案基本信息”中“执结标的额”为数据来源;其二,实行数据采集途径的“双线并行”。以审判质效报表为基础,以实际调研为标准。如对涉及同一原告、同一被告的案件,设定标的额折算标准,这样既可避免系列案件造假问题,又可避免“错杀”情况的发生;其三,落实数据反馈制度。对中院回填数据实行季度通报与反馈制度,以确保中院回填数据的真实性、客观性;其四,降低数据核准级别。进京上访案件数通常是通过最高院甄别、剔除,其程序复杂、漫长,往往考核已经结束了甄别、剔除决定才作出,且甄别、剔除不具有溯及力。降低数据核准级别,避免基层法院因甄别、剔除工作产生额外的资源消耗。 

   (四)加强司法统计分析工作力度 

    从常规上讲,统计工作一般分为四个阶段:统计设计、统计调查、统计整理和统计分析。统计分析是将统计资料按照科学的理论和方法进行加工整理,对其进行定量和定性分析揭示客观事物的规律性,预测其发展趋势,作出符合实际的结论和推断,提出有助于决策和管理的建议。[3]由此可见统计分析的重要性,它是统计工作最终的环节,也是统计分析工作的中心环节。可以通过以下几个途径加强司法统计分析工作力度:其一,审判态势分析报告和专项态势分析报告计入调研分数。相比较其他类型调查报告,每半年撰写的审判态势分析和各专项态势分析报告,具有专业性高、剖析深、涉及面广的特点,对审判管理、法院管理、业绩管理有很大的指导作用,此类分析报告应当计入调研考核分数。或者通过设立《徐州审判》态势分析专刊,将态势分析报告进行刊登,既可以增加交流经验,又可计入调研分数;其二,增加《徐州审判》司法统计专刊期数。每年司法统计专刊仅四期,不足以起到激励基层法院加大司法统计分析工作力度的作用,建议中院增加专刊期数,可以使得更多更优秀的司法统计分析,有机会在市级刊物刊登;其三,开展院司法统计分析报告评比。效仿市级态势分析报告评先标准,开展院级司法统计分析报告评比活动,其四,加大司法统计分析能力培养。 

   (五)强化司法统计人员队伍建设 

    主要通过以下几个途径进行:其一,加强司法统计人员专业培训。通过组织司法统计人员的公开授课、座谈、经验交流等方法,逐步提高司法统计人员的专业水准;其二,明确司法统计人员身份。首先要明确审管办的部门性质,进而明确司法统计工作的业务性;其三,加大对司法统计人员的奖惩力度。对司法统计人员同样实行量化考核,提高司法统计人员的奖惩标准,作到优则重奖,劣则重罚,以激发司法统计人员的工作热情,从而不断提升司法统计人员的工作水平。 

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[1] 顾韩君:《司法统计学》,上海社会科学院出版社1991年版,第1页 

[2]周三多、陈传明、鲁明泓编:《管理学——原理与方法》,复旦大学出版社2005年版,第11页。 

[3]王桔:“试论统计分析的重要性”,《统计之窗》2004年第6期。 

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