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关于房屋征收和强制搬迁的司法应对

作者:陈英波   发布时间:2015-04-02 13:35:34


    国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋征收后搬迁的强制执行权赋予了人民法院,这对人民法院工作提出了新的任务和要求。如何做好房屋征收与补偿案件的审理和执行工作是我们当前面对的新课题。今年以来,我院结合辖区房屋征收和强制搬迁工作实际进行了专题调研。 

    一、问题的提出 

    房屋征收和强制搬迁案件是法院行政审判工作的重点和难点。该类案件往往牵涉利益主体繁多,法律关系复杂,不可预知性因素多,处理不当会阻碍城市发展规划的实施,影响政府和法院公信力的塑造,甚至会引发不稳定因素。2013年,徐州市泉山区城建重点工程任务繁重,旧存拆迁项目3项,新立征收项目10项,涉及拆迁面积超过233万平方米;土地整理项目9项,涉及土地4200余亩,其中征地3300余亩,收储900余亩。随着城建工程的逐步开展,可以预见该类纠纷将在未来一段时间内成为我院的主要涉诉行政案件。为了有效预防、分流和化解征迁补偿纠纷,为辖区经济社会又好又快发展提供坚强有力的司法保障,我院立足于《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称征收补偿条例)的规定,结合五年以来的审判实践进行调研,梳理该类案件在审判、执行中存在的问题并提出对策和建议。 

    二、五年来我院审理拆迁补偿案件的情况 

    2008年以来,我院共审理拆迁补偿类案件126件,其中判决驳回原告诉讼请求的22件,判决撤销行政行为的1件,经协调原告撤诉的91件,正在进行协调处理的12件。今年1-6月份,我院共受理房屋征收行政诉讼案件11件,其中10件在审理期间通过协调达成征收协议,1件在判决后通过判后答疑成功达成征收协议。受理房屋征收强制执行的非诉审查案件18件,其中12件通过协调达成征收协议,6件依法作出准予强制执行的行政裁定。到目前为止,经政府申请已经全部强制执行完毕。涉及案由主要为规划许可、拆迁许可、土地征收、行政管理、行政裁决、城市管理等。涉及被告主要为徐州市建设局、市规划局、市国土资源局、市城管局、市、区行政执法局等。 

    上述案件呈现以下特点:一是案件当事人呈增多趋势。二是受理的征迁补偿案件涉及老城区改造、城中村改造、棚户区改造的较多。三是征迁补偿案件矛盾尖锐,双方当事人对抗激烈,案件调处难度增大。 

    三、房屋拆迁案件审理及执行中存在的问题 

   (一)政府及相关组织行为存在瑕疵,法院调处难度增大 

    相关裁决部门对证据审查不够全面和细致,且调解流于形式,法律政策释明缺失,引发被拆迁人误解与不满,将矛盾推入司法程序。政府有关职能部门在拆迁及矛盾化解过程中未能形成合力,缺乏横向沟通联系,工作仅滞留于书面形式审批,缺乏深入调查核实,相关手续尚未齐全就匆忙动迁。个别行政机关只重视结果,不注重程序,随意性较大。部分拆迁单位和拆迁工作人员法律意识淡薄,政策掌握不准,业务水平不精,协商工作不耐心,采用威胁、恐吓等手段强迫拆迁,造成拆迁矛盾激化升级。个别行政机关在强拆时不能及时固定相应证据,有效保护被强拆人的家庭财物,而是单纯告知其到法院主张权利,造成法院协调难度增大且效果甚微。行政机关消极应诉妨碍法院查明案情,部分行政机关或不派人出庭,或派其他人员“出庭不出声”,致使一些事实或细节无法在庭审中查清,有碍纠纷的真正化解。社会大调解机制未能全面、有效运转,调解组织在政府主导下,有时不能居中协调,无法获取群众信任。由于该类案件涉及单位较多,而且不少机关和组织的行为确有瑕疵,法院协调处理难度加大,依法执行更是举步维艰,须要依靠区委、区政府组织综合调处。 

    (二)新旧条例衔接“有缝”,补偿标准及程序把握困难 

    征收补偿条例规定对于新征收项目涉及的房屋补偿标准按市场定价补偿,同时又规定征收补偿条例实施前已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定补偿。对于已核发房屋拆迁许可证、还未全部完成房屋征收项目的工程,因拆迁项目处于新旧补偿方案过渡时期,在补偿标准和具体程序的把握上存在困难。被征收人对补偿标准与程序从有于自己的角度选择适用。在征收补偿条例实施前进行拆迁至今尚未拆迁完毕的项目工程,部分未搬迁的被征收人认为旧条例的拆迁补偿标准较低,故诉至法院,主张政府应按照征收补偿条例规定的程序、标准重新确定其补偿安置方案,以期获取更多拆迁利益。同时被拆迁人还会以拆迁项目不符合公共利益为由不配合拆迁,造成工作推进难度加大,拆迁周期延长、拆迁成本增加。 

    (三)相关规定缺失或不合理,征收补偿条例实施亟待细化优化 

    征收补偿条例明确只有为了公共利益的需要,政府才能做出房屋征收决定。但是条例对于公共利益的规定依然不够全面,缺乏可操作性。征收补偿条例对违章建筑的处理态度明确但内容较为笼统,相关地方性法规、规章及规范性文件内容未能及时更新,加之相关部门在行政执法中相互推诿扯皮,无形中为被征收人突击抢建违章建筑、牟取拆迁利益提供了方便。征收补偿条例对承租人的补偿未作规定,不利于承租人合法权益的保护,容易引发纠纷。征收补偿条例对于政府作出征收决定是否必须办理前期手续以及办理哪些手续规定比较笼统,可能造成政府不办理任何前期手续直接作出征收决定。征收补偿条例对不服法院强制执行裁定的司法救济渠道规定不明确。被征收人面对司法强拆而又无法从征收补偿条例寻求具体救济途径时,被征收人极易采取极端对抗措施,煽动闹事,信访上访,影响社会稳定。 

    (四)非诉审查价值尚须统筹,先予执行条件尚须完备 

    一是严格审查与服务大局的价值统筹问题。房屋征收决定的非诉审查内容繁琐,只要有一项不具备或不符合法定标准,政府的强拆申请就有可能被驳回,强拆工作就无法进行,城市规划发展便难以推进。如何在依法征收补偿与服务大局之间进行价值平衡与取舍是法院面临的一个棘手问题。二是先予执行的适用把关问题。虽然省高院对先予执行的条件一一列举,以图从严把握,但是其操作性有待加强,条件有待进一步明确完备,否则,先于执行可沦为政府房屋征收行为不规范而又逃避责任的一个“重要救济途径”。 

    此外还有法律及程序支撑薄弱,农村征地案件审执阻力较多;相对人误解征收政策,恶意非法谋求私利;“后拆迁纠纷”多频发,政府和法院应接不暇;律师违背职业道德,恶意干扰诉讼等问题。 

    四、妥善处理征迁补偿案件的对策建议 

   (一)重视前期介入,建立预警机制 

    把房屋拆迁矛盾纠纷的排查、预防和调处工作,纳入法院参与社会治安综合治理的系统工程中。构建全方位、多层次的拆迁矛盾纠纷排查信息网络。对重点部位、重点人群,做到信息灵、情况明、反映快,发现有矛盾纠纷苗头,及时向有关部门反映,迅速开展调处化解工作。规范征迁补偿纠纷的立案工作。对于法律没有规定,现阶段不适宜进行行政诉讼的纠纷,或可能引发群体性事件的纠纷,立案时要严格审查把关,积极引导、耐心劝说当事人通过非诉矛盾纠纷化解方式寻求解决。加强诉前协调力度,坚持优先、充分、依法、自愿的原则,深入、悉心协调,提升协调的质量与效率。 

    (二)侧重综合调处,促成矛盾化解 

    加强与政府职能部门的协调与配合,做到思想上与区委同心、目标上与区委同向,工作上与区委同步。通过纵横联动、全院联动,形成强大调处合力。实现法院处理征迁补偿纠纷工作的制度化和常态化,定期组织召开信息交流例会,对于遇到的协调、审判问题,各部门相互通报,共同探讨,研究对策。适时提请重大行政争议综合调处工作领导小组启动综合调处程序,充分利用社会资源,充分整合各方力量,力求在诉讼全程、非诉执行中及时协调处理好征收与补偿纠纷。建立健全“三调联动”工作机制,司法调解、行政调解和人民调解依次启动、轮流上阵,实现调解全程介入、全线覆盖、全员参与,着力消除征迁补偿矛盾的对立。依法高效果断裁判,对于恶意谋求非法拆迁利益而拒绝搬迁的被拆迁人,在协调无果的情况下,为了公共利益大局而依法高效果断裁判,打消被拆迁人的幻想,树立良好拆迁风气。对于农村集体土地征收案件,在审理中注重对农村集体经济组织和农民利益的保护,监督土地征收权的正确行使,切实维护社会和谐稳定。 

    (三)严格司法审查,建立健全裁执分离运作模式下的司法强拆联动机制 

    1、对申请准许司法强制拆迁的,必须从申请主体、拆迁目的、补偿决定、社会稳定风险评估及对被拆迁人安置方案等方面严格审查,申请主体必须是作出补偿决定的县级以上人民政府,拆迁目的必须是以公益为目的,补偿决定必须合法且已经发生法律效力,行政机关催告书必须在申请前10日送达,司法强拆不存在较大稳定风险等,符合上述条件的,依法裁定准许强制拆迁。 

    2、认真做好执行通知书及相关法律文书的送达工作。通过送达,执行人员与被拆迁人正面接触,一方面,尽可能摸清被征收人的真实心态和诉求,对于合理的诉求,要与相关政府部门充分沟通协调,尽可能达成和解,促使被征收人主动搬迁。另一方面可以掌握被征收人的相关情况,如家庭成员、被征收房屋的实际居住人,被征收房屋的内部结构、家具物品摆设、被征收房屋周边情况等,为保证强拆的准确、稳妥和到位打好基础。 

    3、参与政府强拆预案的制定并裁定由政府组织实施强拆。强制拆迁前,政府必须对强拆过程中可能发生的恶性事件、不稳定因素和化解社会稳定风险进行充分评估。对强拆的工作程序和步骤、现场突发事件应急处置、参与人员的分工协作、公证机关现场公证、强拆后信访稳控等制定周密的实施方案,经区强制征迁工作联席会议批准后,法院裁定由政府组织实施强拆。 

    4、法院派员现场监督,及时排除执行中突发事件。法院执行干警应到执行现场,监督实施人员在清点被征收人财产时是否细致核对、翔实记录,全程摄像。在财产搬运时是否做到文明尽职,严禁损毁和丢失,直至交与被征收人,以防诱发派生争议。如遇突发紧急情况,应立即相关领导汇报,提出处理意见。对于暴力抗拒执行情节严重的个人,及时采取司法拘留等强制措施,保证强拆工作顺利进行。强制搬迁实施后,法院还需注意落实善后工作,督促相关部门继续做好被征收人及其亲属的思想安抚、安置补偿和信访化解等工作。 

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