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执行分权制约模式探讨

作者:李传武  发布时间:2011-06-02 14:40:11


    随着执行工作改革的不断深入,我国司法改革的全面推进,执行分权制度已成为共识。经过一段时间的实践证明,执行权分权制度在防止权力滥用、避免乱执行、执行乱现象以及推进执行程序公开、提高执行的效率和质量等方面发挥了明显的作用。执行工作改革也在全国法院系统普遍展开,各地法院纷纷成立了执行局。但就基层法院而言,执行机构内部应设立什么部门,各部门之间如何分工,按什么模式运行,如何合理配置执行权等等问题,并无明确规定,各地做法也各不相同。为探索建立符合基层法院执行工作规律的运行机制,笔者谈谈自己的看法及设想,与各位同行商榷。

    一、执行权分权行使的理论基础及现实意义

    民事执行制度是现代法制国家司法制度中的重要组成部分,它即可直接实现民事诉讼法的目的和任务,又可承载民事实体法进入社会生活。民事执行权是指人民法院的执行机构为实现当事人的债权,运用国家强制力,强制债务人履行生效法律文书确定的义务的权力,其具有司法权和行政权双重属性,是一种相对独立的国家公权力。由于民事执行权含有司法权和行政权两方面的内容,故在执行程序中存在两种不同性质的行为,一是单纯的执行行为,其所对应的是强制执行中的实施权;二是执行救济行为,其所对应的是强制执行中的裁判权。民事执行权具有司法权和行政权双重属性的理论,为执行分权提供了理论基础。

    传统的执行权运行模式是执行权的高度集中,一个执行案件交给某执行员后,从执行措施的决定到实施,执行财产的调查到处分与分配,对被执行人财产的执行到对其债权的执行以及被执行人的变更、追加到对案外人异议的审查处理等,均由负责执行的执行员个人说了算。由于执行员手中的权力大而集中,又缺乏有效的监督和制约,具有很大的随意性,容易产生决策错误,造成错误执行和违法执行,同时也使外来的不法干预有机可乘,致使执行的司法独立无司法保障。另外,由于执行权的行使基本上依赖执行人员的自觉性,而自觉性毕竟是有限的,以致于执行人员不依法行使执行权的现象时常存在,或怠于行使执行权滋生执行难,或滥用执行权制造执行乱。因此必须改变执行权集中行使的状况,分解执行权,实现权力制衡。

    二、执行权的合理配置——实施权与裁决权的分权行使与制约

    对权力的制约不外两种途径,一是“以权利制约权力”,即通过人民对国家机构和国家工作人员的选举、质询、罢免等方式监督、制约权力;二是“以权力制约权力”,即通过国家权力机关的监督以及其他国家机关适当的权力分工实现相互制约。对执行权划分,就是实现执行权力对权力的制约。执行权划分应达到科学合理、分权制约、规范高效的要求。

    目前各地法院都认为应在执行机构内部将执行权分权行使,相互制约。但是在对执行权权能的划分上,却有着多种不同的分法。理论界及审判实务部门都进行了有益的探讨和尝试,理论界对于民事执行权的分类,有如下观点:第一种观点主张两权分立论,认为执行权应分为执行裁判权和执行实施权;第二种观点是三权分立论,主张在执行实施权、执行裁判权之外增加执行命令权;第三种观点是四权分立论,认为执行权应当分割为四项,除了命令权、裁决权、实施权之外,增加一项是调查权。笔者认为,执行权的三分法或四分法,没有正确反映执行权内容的本质,而且执行权三分法或四分法的划分,必将导致执行机构内部设置的混乱,浪费执行资源,降低执行效率。

    执行权究其性质应属司法权和行政权相混合的一种权力,既有司法权属性,也具有行政权属性。执行权的司法权属性是指在执行过程中,针对当事人的请求,对争议的事项作出裁判,以解决执行争议的权力,具有被动性、中立性、终局性的特点,司法权属性表现在执行异议的审查裁定,被执行主体的变更追加,中止、终结的裁决等方面。行政权属性表现在决定(命令)被执行人履行义务、报告财产状况,决定(命令)采取执行措施、强制措施等方面。因此,执行权具有司法权、行政权属性,是有别于其他国家权力的一种特殊权力。根据执行权的特殊性质和执行工作的实际,将执行权分为执行裁决权和执行实施权。执行实施权和执行裁决权分别由执行法官和执行人员来行使,来达到“以权力制约权力”的目的,进而实现执行工作的健康、有序进行。

    从目前的执行实践看,将执行权力划分为执行裁判权和实施权,由执行机构的裁判组和执行实施组分别实施,比较妥当。理由是:其一,具有充足的理论依据。执行权具有司法权和行政权的双重属性,这是目前执行分权改革的理论基础,也是执行机构分为执行裁判组和执行实施组的依据。其二,这种划分与执行人员的数量和整体素质状况相适应。当前,执行人员的数量远不能适应任务的要求,而且人员素质参差不齐,短期内改变这一现状又是不可能的。在这种情况下,若将权力再进行更细的划分后又没充足的人员操作这一权力,达不到预期的效果。其三,符合效率和效益原则。执行权运行中必须考虑简约程序、节约诉讼资源。从这个角度讲,由执行裁判组、执行实施组行使这两种权力已经足够了,这种做法符合效率原则。而且,在同一层面上进行权力的划分,便于权力之间的协调,效率和效益同时可以兼顾。

    三、执行裁判权和实施权的内容

    执行实施权贯穿于执行案件的全部过程,执行案件的始终都离不开执行实施权。执行权中的实施权的内容包括:

    1、向被执行人发出执行通知。向当事人宣讲法律,讲明法律利害关系、法律后果及指定履行义务期限。

    2、对被执行人、被执行财产情况进行调查。根据申请人提供的执行线索及掌握的其他情况展开调查,查证被执行人的财产状况。

    3、实施执行强制措施。对被执行人不履行义务的,依法实施查封、扣押、冻结、查询、提取、扣留、划拨、变卖、拍卖等执行措施。

    4、实施协助执行决定。包括协助执行法律文书指定交付财物、票证、协助查封、扣押、冻结、查询、划拨、扣留、提取被执行人财产、存款、收入及被执行人的预期收益。

    5、对被执行人有到期债权的,按法律规定向第三人发出履行义务通知,第三人在法定期限内既不提异议又不履行的,强制执行第三人。

    6、执行财产处分权。对已经实施查封、扣押、冻结等强制执行措施的财产,行使实施权的执行人员可根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖、以物抵债等处分性措施。

    7、其他执行行为实施权。执行程序中的其他执行实施行为还包括:执行款项的收取与支付;送达执行中的各种法律文书;对执行案件提出执行中止、执行终结的建议,等等。

    执行案件离不开裁判,无论是从执行程序的启动到对有关执行问题的争议、执行案件的中止、终结等,都需要在执行中行使执行裁决权。执行权中的裁决权由人民法院执行法官行使,包括的内容有:

    1、执行异议裁决权。执行中的异议包括程序上的异议和实体上的异议。执行当事人和利害关系人有权对执行行为提出异议,要求撤销、纠正一定的执行行为;债务人在有消灭和妨碍债权人请求的事由发生时,有权提出异议,要求排除执行依据的执行力;第三人、案外人就执行标的物主张所有权等权利时,有权提出异议,要求排除对该标的物的执行。

  2、参与分配裁决权。参与分配中需裁决的事项主要有二:一是对执行标的物享有法定优先权、法定抵押权和担保物权的他债权人申请参加分配,是否准许的决定;二是执行债权人、他债权人或债务人对分配有不同意见时进行裁决。

  3、复议决定权。当事人或负有协助执行义务的单位对执行法院作出的拘留、罚款决定不服的,可以向上一级法院申请复议,上级法院执行机构收到复议申请后5日内应作出决定,并通知执行法院和当事人。

4、其他重大事项裁决权。执行程序中的其他重大事项还包括:被执行主体的变更和追加;执行担保的审查和接受;公证债权文书和仲裁裁决的不予执行;决定暂缓执行等。

  5、执行复查权及纠错权。目前因执行救济制度不健全,当事人或利害关系人的权利在执行中受到侵害时,更多的是向本院院长或上级法院,以及向人大、检察院提出执行申诉,申请救济。对这类申诉,应有专门的机构、专门人员进行复查,如发现错误,依照法定程序进行纠错。这些也应属于执行裁决权的范畴。

    四、目前执行分权模式的现状及评价

    全国大多数法院对执行权分权行使所采用的模式是本级法院分权行使的模式。即在法院内部的不同的机构之间或执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间实行分权行使,以实现权力的相互监督和制约。我省法院普遍采取的模式是执行局机构内部的监督,即将执行庭改为执行局,在执行局下设两个相对独立的执行机构,分别行使执行实施权和执行裁判权。但目前实际工作中,很多执行实施行为是局领导审批的,执行裁决也是由局领导审批的,监督起来比较困难,故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。从监督的理论来看,自我监督是最乏力、最不可靠的监督。从实践中看,因监督主体地位不独立,不少群众对这种监督是抱有怀疑的态度的,认为是“暗箱操作”、“官官相护”、“互相包庇”,加剧了对执行工作的不满。

    笔者认为,人民法院民事执行工作权力分解为执行实施权和执行裁决权后,应设置有效的分权监督管理机构,才能达到权力约束的目的。这一机构主要是对民事执行实施权和执行裁决权(两权)的监督管理,因为分权以后由两个机构同时行使两种执行权力,处理不好会影响执行效率。分权监督管理机构应该在各级法院设置,可以在原来的审判监督庭基础上增加有执行工作程序方面的监督管理职能,赋予审判监督庭这项权力,应该是可行的。对于这方面的改革虽无法律依据,但审判监督庭的职能应该扩大到执行工作程序上,既对审判工作的监督,又对执行工作的监督,有利于节约司法资源。另外,很多法院的审判监督庭很少启动再审案件,工作量又不大,增加对执行程序工作监督管理切实可行。如果独立设置执行监督庭,既浪费大量的人力物力财力,又形成与审判监督庭重复设置的假象。把执行工作的监督权交给审判监督庭行使,有利于明确执行与监督的性质,有利于强化监督工作,同时,也有利于给当事人有救济的宽大途径。

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